La lezione giunta dai
referendum costituzionali

Dopo il Referendum del 1946 istitutivo della Repubblica, gli italiani hanno finora votato altri 83 Referendum, cinque dei quali riguardanti modifiche della Carta costituzionale.
I referendum costituzionali hanno una storia a sé rispetto ai normali referendum abrogativi. Mentre questi ultimi vengono in genere valutati dagli elettori soprattutto per il merito del problema sottoposto al voto, basti pensare a quelli sul divorzio del 1974, sull’aborto del 1981 o sulla energia nucleare nel 1987 e 2011, o ai molti che per lo stesso motivo non hanno invece raggiunto il quorum di votanti, i referendum costituzionali sono stati valutati dagli elettori intrecciando questioni di merito e questioni più direttamente riferite alla situazione politica del momento.

Fino al 2000 i tentativi di modifiche importanti alla Costituzione repubblicana erano stati condotti per mezzo di apposite Commissioni Bicamerali: Bozzi nel 1983-1985, De Mita 1993-1994, D’Alema 1997-1998. Nessuno di questi tre tentativi ebbe successo, in parte per ragioni di sostanza ma anche, da parte di alcune delle forze politiche coinvolte, per subentrati motivi di convenienza politica ed elettorale.
Nel 2000 il governo Amato decise di abbandonare questo metodo della concertazione e di presentare una propria proposta di legge di riforma del Titolo V della Costituzione, relativa ai poteri delle Regioni.
Si disse, allora, che tale forzatura era motivata proprio dalla esperienza dei precedenti fallimenti delle Commissioni Bicamerali. In realtà la spinta alla riforma da parte del governo Amato fu determinata dal tentativo di sgombrare il campo della imminente campagna elettorale del 2001 dal tema delle autonomie regionali sbandierato dalla Lega Nord e anche dal timore che una vittoria elettorale di Berlusconi – poi effettivamente avvenuta – potesse portare non ad una legge costituzionale basata sulla cosiddetta ”Sussidiarietà” dei poteri regionali, ma ad una vera e propria “Devolution” dei poteri alle regioni, considerata come potenzialmente distruttiva dello Stato nazionale unitario.
Il referendum, svoltosi il 7 ottobre 2001, registrò una affluenza bassissima, solo il 34,1 per cento, e la vittoria dei SI’ con il 64,2 per cento. La bassa affluenza, e di riflesso anche l’esito del referendum, furono dovuti a due fattori: lo shock nell’opinione pubblica determinato dall’attentato dell’11 settembre alle torri gemelle di New York, meno di un mese prima, che aveva finito per declassare come questione secondaria il referendum, e il fatto che gli stessi dirigenti di Forza Italia e di Alleanza Nazionale, temendo le prevedibili pressioni della Lega di Bossi, loro alleata nel nuovo governo, verso una molto più drastica “devolution” alle Regioni, non si mobilitarono e preferirono che un tacito via libera alla riforma Amato-Bassanini allontanasse da loro, almeno per un certo tempo, questo spinoso problema.

Il secondo SI’ è arrivato con il referendum costituzionale del 2020 sulla riduzione di un terzo dei membri di Camera e Senato. Referendum che, pur non affrontando in alcun modo i reali problemi di efficienza e rappresentanza del Parlamento, interpretava tuttavia il diffuso senso “anti-casta” di quel momento e non trovava sul fronte opposto molti espliciti oppositori. Votò il 51,12 per cento degli elettori e i SI’ raggiunsero il 69,96 per cento.
Ma veniamo ora ai tre referendum nei quali ha prevalso il NO e nei quali, utilizzando come copertura politica il precedente determinato nel 2001 dal governo Amato, tre diversi governi guidati da Berlusconi, Renzi, e Meloni hanno, uno dopo l’altro, cercato di imporre la loro volontà in materia di riforme strutturali dello Stato.
La legge costituzionale del governo Berlusconi, approvata nel 2005 alla fine della legislatura, prevedeva il cosiddetto “premierato forte”, toglieva il potere di scioglimento delle Camere al Presidente della Repubblica, istituiva il Senato federale e la “Devolution” alle Regioni voluta dalla Lega di Bossi. Ma il relativo referendum, dopo le elezioni del 2006 e la sconfitta di misura di Berlusconi, venne respinto con il 61,3 % dei NO e una partecipazione del 52,5 per cento.
Nel 2016 le modifiche costituzionali promosse dal governo Renzi, tra le quali il Senato delle Autonomie, furono a loro volta respinte con il 59,1% dei NO e con una partecipazione del 65,5 per cento.
Infine, il Referendum sulla cosiddetta “Separazione delle carriere” dei magistrati voluto dal governo Meloni nel 2026 è stato respinto con il 53,7% dei NO e con una partecipazione del 58,9 per cento degli aventi diritto al voto.
Guardando retrospettivamente a questi Referendum emergono motivi, circostanze, e implicazioni politiche che ritroviamo presenti, in varia forma, in tutte e tre le consultazioni nelle quali ha prevalso il NO, e sulle quali vale la pena di riflettere.
La prima circostanza comune riguarda la questione del metodo di presentazione, discussione e approvazione della legge costituzionale. In tutti e tre i casi le modifiche costituzionali sono state volute e predisposte per iniziativa del governo in carica e non a seguito di concertazioni a livello parlamentare.

Il consistente e ripetuto NO degli elettori suona, anzitutto, come il rifiuto della pretesa dei governi in carica e delle loro maggioranze di procedere in modo unilaterale, o comunque con forzature politiche, ad importanti modifiche della nostra Costituzione e a mutamenti rilevanti nell’equilibrio dei poteri istituzionali. Nel caso della legge costituzionale sulla Magistratura voluta dal governo Meloni il testo originario del governo è addirittura rimasto identico sino alla approvazione definitiva, senza che il governo stesso abbia accolto alcuna modifica, sia pure derivante da emendamenti proposti dalla sua stessa maggioranza.
Modifiche e aggiornamenti sostanziali della Carta costituzionale, sembrano dire gli elettori, è necessario avvengano con lo stesso metodo di confronto utilizzato dai Padri costituenti e senza forzature politiche da parte dei governi in carica. Le regole della vita democratica riguardano tutti e devono nascere, e essere aggiornate, dalla condivisione politica più ampia possibile e non dalla sola volontà di una transeunte maggioranza.
Un secondo aspetto comune riguarda la inevitabile sovrapposizione, nelle motivazioni al voto degli elettori, tra questioni relative al merito del problema costituzionale oggetto del Referendum e altre questioni che l’attualità impone in quel momento come prioritarie.
Il merito delle norme sottoposte a referendum costituzionale può infatti essere posto in ombra da valutazioni riguardanti il giudizio degli elettori sul governo proponente, da timori relativi a problemi di natura economica e sociale, o da situazioni di conflitto internazionale che appaiono agli elettori, al momento del voto, come del tutto prioritarie rispetto alle questioni sottoposte al referendum.

E non è certo un caso solo italiano. Rimane nei libri di storia, a questo proposito, la vicenda di due Referendum francesi. Il primo del 1969, voluto fortemente dal generale De Gaulle, sul tema della riforma del Senato e della regionalizzazione dello Stato francese. Il NO vinse con il 52,4 per cento e De Gaulle – Presidente della Repubblica da 11 anni – si dimise subito dopo la sconfitta, ponendo così fine ad una lunga fase della politica francese da lui stesso dominata.
E anche il referendum del 2005 sulla approvazione della Costituzione europea fu respinto dagli elettori francesi con il 54,6 per cento dei NO fortemente influenzati, in quel momento, dal diffuso giudizio negativo degli stessi elettori sul presidente Chirac e sul suo governo a causa delle difficoltà economiche e della crescente disoccupazione. Un voto negativo le cui conseguenze non riguardarono solo la Francia, ma tutta l’Europa, avendo impedito alla Unione Europea di avere una propria Costituzione.
In Italia le proposte di modifiche costituzionali sono state generalmente presentate dai proponenti come elementi di modernizzazione della Carta originaria, ma sono state sempre legate, in modo più o meno esplicito, ai temi della cosiddetta “governabilità” e alla ridefinizione dei poteri a favore del governo a scapito degli altri poteri dello Stato.
Nel corso delle tre campagne referendarie nelle quali ha vinto il NO, è infatti chiaramente emersa la volontà dei leader proponenti – Berlusconi, Renzi, Meloni, non a caso allo stesso tempo capi del governo e capi del partito di maggioranza relativa – di dare forza alla propria visione dello Stato e, in concreto, di consolidare il proprio potere. Ma questo atteggiamento si è rivelato essere un elemento motivante al voto contrario anche in settori in linea di principio non ostili al governo proponente. E nel caso attuale del governo Meloni apparirebbe anche poco consigliabile sul piano del consenso, dopo il NO al referendum, proseguire con una analoga forzatura politica maggioritaria nella approvazione di una nuova legge elettorale senza intesa con le opposizioni. Una tale legge, tra l’altro, sarebbe soggetta a sua volta ad un prevedibile referendum abrogativo.

Un ultimo elemento, che troviamo evidente in tutti e tre i referendum nei quali il NO ha prevalso, riguarda la elevata partecipazione al voto degli elettori, nonostante i referendum costituzionali non richiedano un “quorum” per la loro validità, e in netto contrasto con la opposta tendenza registrata nei referendum abrogativi e nelle elezioni politiche e amministrative.
Per tre decenni, dal 1995 ad oggi, i referendum abrogativi hanno infatti raggiunto una sola volta il quorum del 50 per cento dei votanti previsto per la loro validità. È stato nel referendum del 2011, quando i votanti raggiunsero il 54 per cento, ma uno dei quattro quesiti aveva spinto alla partecipazione: riguardava l’abbandono della energia nucleare dopo il disastro della centrale giapponese di Fukushima, una questione in quel momento di altissima sensibilità sociale.
Parallelamente, la partecipazione al voto nelle elezioni politiche e in quelle amministrative registrava un declino impressionante. Alle ultime elezioni politiche del 2022, ad esempio, la percentuale dei votanti si è fermata al 63,91 per cento con un arretramento costante a partire dalle elezioni del 2006 che avevano registrato l’83,6 per cento. Un calo di circa 20 punti percentuali in 16 anni.
Il declino della partecipazione al voto degli elettori viene regolarmente biasimato subito dopo le votazioni ma poi accantonato con una specie di atteggiamento di rassegnazione sia dalle forze politiche che dai media, quasi fosse inevitabile.
Ma proprio la consistente partecipazione al voto nei Referendum costituzionali smentisce il fondamento di questa rassegnazione. La elevata partecipazione al voto dei referendum costituzionali ci dice che molti elettori votano se pensano che il loro voto possa avere un peso effettivo e incida sulle decisioni politiche. Se invece l’elettore pensa che gli impegni sono sbandierati nelle campagne elettorali per poi dissolversi negli anni di governo o che gli eletti al Parlamento dipendano dai vertici delle forze politiche e non rispondano agli elettori, o che l’attività politica sia ormai ridotta ad una campagna elettorale permanente, questi elettori sono portati ad un rifiuto o a pensare che il loro voto è in realtà privo di valore e di rappresentanza e quindi, di fatto, inutile.