Referendum sulla giustizia,
due opposte conseguenze

Il referendum sulla “separazione delle carriere dei magistrati” è ormai vicino. Sulla partecipazione al voto e sul voto medesimo incideranno anche fattori non direttamente legati al merito del referendum stesso. Lo si capisce dal clima che sta assumendo la campagna referendaria con accuse reciproche, attacchi a singoli magistrati, scontri perfino sulla data del voto, con il rischio di porre in secondo piano i problemi nel merito del referendum stesso.

Non sarebbe male invece se avesse un posto di rilievo una discussione dei possibili effetti derivanti dalle norme sottoposte al voto. Si tratta infatti di norme che, se approvate, incideranno sull’assetto del sistema giudiziario italiano e, in particolare, sul ruolo e sul potere dei futuri “pubblici ministeri” e, quindi, delle indagini e delle procedure penali.
La vicenda di questo referendum è iniziata il 13 giugno 2024 con la presentazione alla Camera dei deputati di un disegno di legge costituzionale da parte del governo, firmato dalla presidente Meloni e dal ministro Nordio.
Modifiche costituzionali di questa portata, a dire il vero, sarebbe preferibile non fossero una iniziativa diretta del governo in carica ma piuttosto delle forze politiche in Parlamento, e ciò allo scopo di favorire la possibilità, nella discussione, di raggiungere la più ampia convergenza possibile senza vincolare la valutazione delle nuove norme costituzionali ad una preordinata disciplina di maggioranza. Solo se derivano da un ampio consenso e non da mutevoli maggioranze governative, infatti, le norme costituzionali sono efficaci e durano nel tempo.
Il testo del governo è stato alla fine approvato senza alcuna modifica o integrazione. Un atteggiamento politico rigido – prendere o lasciare – che si giustifica solo nel caso di obbiettivi politici considerati inderogabili.
Ma quali sono, o possono essere, tali inderogabili obbiettivi?
Non il più efficiente funzionamento dell’attività giudiziaria, che richiederebbe piuttosto leggi ordinarie con forti investimenti e norme semplificatrici. E neppure la operativa separazione delle funzioni dei magistrati, già realizzata dalla legge Cartabia, approvata a grande maggioranza dal Senato il 16 giugno 2022, con 173 voti a favore, 37 contrari e 16 astenuti.
Un argomento molto utilizzato, almeno pubblicamente, come importante obbiettivo della nuova legge costituzionale riguarda l’indebolimento delle cosiddette “correnti” della magistratura dopo le gravi distorsioni emerse nel 2019 con il “caso Palamara”. Ma, anche in questo caso, la legge Cartabia aveva già reso problematica la loro influenza diretta nelle votazioni modificando i meccanismi di elezione dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) con il cosiddetto “collegio binominale”, cambiamenti peraltro già collaudati senza inconvenienti o polemiche nella elezione del CSM attualmente in carica, avvenuta nel settembre del 2022.
Si è pensato invece di risolvere il problema “alla radice” sostituendo l’elezione dei membri togati con il loro sorteggio; una modalità per ora senza riscontro a livello internazionale.

Ma se, ad esempio, una “corrente” fosse maggioritaria tra i magistrati, sappiamo dalle leggi della statistica che sarebbe con buona probabilità ampiamente rappresentata anche nel sorteggio. E, in ogni caso, molti dei sorteggiati apparterrebbero a una “corrente”. Viene così da pensare – a prescindere da altre considerazioni – che l’eventuale “influenza delle correnti” nella gestione dei CSM non sarebbe eliminata ma solo spostata in avanti, a sorteggio avvenuto.
La questione più complessa e delicata che deve attirare la nostra attenzione è però la seguente: quale sarebbe il ruolo, e quali i poteri effettivi, del nuovo “pubblico ministero” non più considerato un giudice? E quale il suo effettivo rapporto con la polizia giudiziaria e, quindi, con il potere esecutivo? La questione riguarda l’autonomia della magistratura inquirente e le garanzie di tutela e di libertà per tutti i cittadini e la stabilità dell’equilibrio democratico oggi garantito dalla separazione dei poteri giudiziario e politico.
Due opinioni su questo argomento, che possiamo assumere come riferimento per la loro autorevolezza, sono quelle di Luciano Violante, già Presidente della Camera dei deputati e magistrato, e di Carlo Nordio, ministro della giustizia in carica, autore delle nuove norme costituzionali, e anch’esso magistrato.
In una riflessione pubblicata su Il Corriere della Sera del 3 novembre 2025 e ribadita anche recentemente, Luciano Violante, si pone esplicitamente la domanda: «Quali sono le principali conseguenze istituzionali?».
La risposta dello stesso Violante è netta: «Si costituisce la “casta dei pm», 1.200 magistrati, che, attraverso il proprio CSM, si autogovernano, privi di qualsiasi vincolo gerarchico, sono gli arbitri indiscussi della libertà e della reputazione dei cittadini, che attraverso il principio della obbligatorietà dell’azione penale hanno piena libertà di azione su tutto il territorio nazionale».

La legge sottoposta a referendum non riguarda infatti la obbligatorietà della azione penale prevista dall’articolo 112 della Costituzione, nonostante il ministro Nordio, parlando in Parlamento, si fosse inizialmente dichiarato apertamente a favore della sua eliminazione.
È vero che la separazione delle carriere esiste già in molti Paesi ma, precisa Violante, «in quei Paesi le regole sono diverse: i pubblici ministeri (pm) dipendono dal governo e l’azione penale è discrezionale: non si procede per ogni notizia di reato, ma solo in seguito a quelle che, d’intesa con il governo, sono ritenute più meritevoli di attenzione. Da noi i pm sarebbero indipendenti, autogestiti e con un raggio di azione a 360 gradi. I danni e gli arbìtri per i cittadini e per la stessa politica potrebbero essere insostenibili». E prosegue: «Quindi i pm sono pericolosi? Certamente no. Ma se la politica regala a una categoria di magistrati una quantità sproporzionata di potere, l’esperienza insegna che quei magistrati prima o dopo quel potere lo usano».
Ascoltando le parole di Violante torna alla mente il caso recente della cosiddetta “Operação Influencer” in Portogallo – Paese nel quale esiste già una separazione delle carriere giudiziarie simile a quella oggi proposta per l’Italia – che provocò nel 2023 la caduta del governo Costa ed elezioni anticipate, a seguito di pesanti accuse rivolte allo stesso Costa, ma poi rivelatesi inconsistenti, da parte di un pubblico ministero portoghese.
«Alla fine non avremo nessun miglioramento del funzionamento della giustizia, ma un formidabile potenziamento dei poteri della magistratura nella società, nell’economia e nella politica», è la conclusione alla quale giunge Luciano Violante.
Opposta sembra la prospettiva delineata da Carlo Nordio. Parlando alla Camera dei deputati dopo il suo insediamento come Ministro della giustizia, il 7 dicembre 2022, ha affermato che la ragione per una nuova legge costituzionale sulla separazione delle carriere dei magistrati stava nel fatto che «il pubblico ministero italiano è l’unico organismo al mondo – e sottolineo al mondo – che eserciti un fortissimo potere senza nessuna responsabilità. Perché il pubblico ministero italiano, dopo l’entrata in vigore del codice del 1988, è il capo della polizia giudiziaria, ma a norma della Costituzione che ho citato prima gode delle stesse garanzie di indipendenza e di autonomia del giudice». Il futuro pubblico ministero dovrà invece avere il compito, secondo le parole del ministro, «di dare alle indagini della polizia una veste legale e una garanzia di legalità».

La separazione delle carriere dei magistrati sarebbe quindi il presupposto necessario per un successivo intervento normativo, ribadito dal ministro Nordio nelle sue “Comunicazioni al Parlamento sull’Amministrazione della Giustizia” del 21 gennaio 2026, e teso a «restituire al rito penale il suo originario contrassegno di processo accusatorio».
Il pubblico ministero diverrà, in altre parole, l’avvocato della accusa, e garantirà la legalità delle indagini, ma non necessariamente la direzione operativa delle stesse. Sarebbe importante, per evitare malintesi, avere su questo punto una conferma o una smentita dal ministro Nordio, chiedendo ovviamente di conoscere la sua risposta prima del voto nel referendum.
Quando Nordio, infatti, ricorda il “codice del 1988” si riferisce alle modifiche al codice di procedura penale introdotte dalla cosiddetta “Legge Vassalli”. Tale codice aveva, in attuazione dell’articolo 109 della Costituzione, posto la polizia giudiziaria alle dirette dipendenze funzionali del magistrato inquirente, facendo decadere le ancora vigenti norme del “Codice Rocco” di epoca fascista che invece assegnavano alla polizia ampi margini di autonomia.
Nel valutare le possibili conseguenze del referendum, abbiamo così di fronte a noi due possibili e opposte conseguenze: il potere dei pubblici ministeri sarà amplificato con il concreto rischio di abusi giudiziari come sostiene Violante oppure, dopo il referendum, si riscriverà il “codice del 1988” come indicato da Nordio, in modo che il pubblico ministero diverrà l’avvocato della accusa, formalmente garante della legalità delle indagini, ma le stesse indagini sarebbero gestite con più ampia autonomia direttamente dalla polizia giudiziaria e quindi, nei casi sensibili, ovviamente supervisionate dal potere politico dal quale la stessa polizia dipende.
Le stesso Violante, del resto, prevede che, di fronte ai problemi che secondo la sua visione deriverebbero dal ruolo amplificato dei pubblici ministeri dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale, «le vie di uscita sarebbero due: o si introduce il controllo politico, o si fa la riforma della riforma».